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第十五章 特别市场规制法律制度

　一、概述：

　1、认定特别市场的依据：市场交易的标的对人的安全和健康、信息和风险不对称的程度、经营者市场支配地位、对宏观经济运行的影响力、政府和社会舆论关注的程度等等。

　2、特别市场的外延：金融市场、自然垄断市场、仪器、药品市场、建筑与房地产市场、危险品市场、其他市场。

　3、特别市场规制法律制度的定位：

　（1）对特别市场予以特别规制的理由：由于特别市场交易的内容不是普通的商品和服务，交易的程序和后果影响到国家宏观经济运行和国家宏观调控，直接而不是间接地危害社会公共利益和国家整体利益，对该类市场的规制就不仅具有一般市场的规制所具有的公平、效率和秩序的价值，还具有其他多重功能：保障人民生命财产安全，促进宏观经济总量的平衡和宏观经济结构的优化，实现经济与社会良性运行、协调发展。

　（2）特别市场规制法律制度与市场规制法律制度的关系：

　可以认为，特别市场规制法律制度是与特别市场的特点密切结合并体现其个性的市场规制法律制度，具体体现为：特别市场规制法律制度属于市场规制法律制度

　特别市场规制法律制度是市场法律制度在特殊市场中的体现，是体现特殊市场特点的市场规制法律制度

　特别市场规制法律制度是和发展市场规制法律制度的主要领域。

　（3）意义：

　实践意义：特别市场规制法律制度，对于从市场规制解决层出不穷的市场交易秩序问题，维护公平、自由的竞争机制，保护消费者的权益，促进市场良性运行和整个经济、社会的协调发展具有重要的实践意义。

　理论意义：为市场规制法理论研究提供新鲜的素材和推动力。

　成为市场规制法学科体系和学科建设不可或缺的内容

　二、若干特别市场规制法律制度概述：

　1、金融市场规制法律制度：

　（1）金融市场的特殊性：金融是现代经济的核心。金融市场中，金融机构交易相对方是不特定的大多数，其交易的公平、公正和自由与否，具有较突出的社会公共利益色彩。同时，金融机构特别是银行是高负债经营，一旦经营不善破产，所影响的是广大存款人的利益。另一方面，与银行业有关的存取款、贷还款、同业拆借和其他金融服务行为，大都涉及利率、汇率等资金价格，而这又是国家宏观调控的重要措施。

　（2）金融市场规制法律制度体系：包括银行市场规制法律制度、证券市场规制法律制度、期货市场规制法律制度、保险市场规制法律制度、信托市场规制法律制度等

　2、自然垄断市场规制法律制度：

　主要内容：首先可根据自然垄断的行业分类进行制度分类，如分为电力市场规制制度、电信市场规制制度、邮政市场规制制度、城市供水（热、天然气）市场规制制度、铁路运输市场规制制度、有线电视市场规制制度等。然后分列规制体制制度、市场进入制度、交易行为一般规制制度、特别市场反垄断规制制度和反不正当竞争制度等。

　3、食品药品市场规制法律制度：

　主要内容：欺骗性标示行为规制制度、价格行为规制制度、仪器药品市场准入制度

　4、建筑与房地产市场规制法律制度：

　对建筑市场的规制主要涉及建筑市场进入规制、建筑工程发包与承包行为规制、建筑工程监理行为规制、建筑安全生产管理行为规制等。

　对城市房地产市场规制，包括地产市场规制、房地产开发行为规制和房地产交易行为、房地产市场进入规制制度

　三、银行业市场规制法律制度：

　1、银行业市场的特殊性（即银行业市场特别规制的依据）：

　银行的高负债率和银行出资人的有限责任

　存款人资金的安全性和银行追求利益化的风险性

　委托——代理关系和信息、风险的不对称

　银行也是市场主体，也是经营者，也存在一般经营者可能存在的为不正当竞争行为、垄断和限制竞争行为的可能。

　2、银行业规制制度概述：

　（1）银行业规制制度宗旨：保护存款人和其他客户的权利和利益、防范和化解银行业风险、规范银行业市场秩序

　（2）银行业市场规制制度原则：依法规制原则、公正规制原则、有效规制原则

　（3）我国银行业市场规制体制：长期以来，我国是由中国人民银行统一主管金融宏观调控和银行业的市场规制。2003年4月26日，全国人大常委会决定即日起由新成立的中国银行业监督管理委员会履行的监督管理职责。

　银监会基本职能和地位：它负责对全国金融机构及其业务活动监督管理的工作。

　银监会主要职责和权力：（见教材第498面，要求理解记忆）

　银监会业务机构与派出机构：银监会设8个内设业务机构，并在各省、直辖市、自治区以及大连、宁波、厦门、青岛和深圳设立银监局作为派出机构。

　3、银行业市场规制途径：

　（1）银行业市场准入规制：一方面可以通过规定银行业主体的实体要件，另一方面规定达到实体要件后的进入程序和失去实体要件后的退出程序

　（2）银行业管理人员资格规制：

　任职资格要件：（见教材第498面至499面，要求理解记忆）

　规制程序：审核制和备案制

　（3）银行业审慎经营行为规制：

　a.资产负债比例控制：在我国，商业银行贷款应当遵守下列资产负债比例管理的规定：

　资本充足率不得低于8%

　贷款余额与存款余额的比例不得超过75%

　流动性资产余额与流动性负债余额的比例不得低于25%

　对同一借款人的贷款余额与商业银行资本余额的比例不得超过10%

　商业银行还应当按照中国人民银行的规定，向中国人民银行交存存款准备金，留足备付金

　国务院银行业监督管理机构对资产负债比例管理的其他规定。

　b.利率控制：

　商业银行应当按照中国人民银行规定的存款利率的上下限，确定存款利率，并予以公告。不得超过利率标准吸收存款。

　商业银行应当按照中国人民银行规定的贷款利率的上下限，确定贷款利率。不得低于利率标准发放贷款。

　c.贷款行为规制与银行债权保护：

　贷款行为应根据国民经济和社会发展的需要，符合国家产业政策。

　严格贷款审查，实行审贷分离和分级审批的制度

　以担保贷款为常态，信用贷款为例外

　执行法定贷款利率

　贷款余额不得突破法定负债比例控制线

　严禁向关系人发放信用贷款

　拒绝其他单位和个人强令发放贷款或者提供担保的要求

　银行债权的保护

　（4）高风险行为的限制和禁止：

　禁止商业银行在我国境内从事信托投资和证券经营业务，禁止向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，除非国家另有规定。

　商业银行发行金融债券或者到境外借款，应当依照法律、行政法规的规定报经批准。

　禁止利用拆入资金发放固定资产贷款或者用于投资。

　不得违规高息揽存和低息贷款。

　不得违规免收或减收办理业务、提供服务的手续费

　（5）限制竞争行为和不正当竞争行为的规制：

　竞争行为和不正当竞争行为的成因：追求利益的化

　竞争行为和不正当竞争行为的危害：一方面提高了银行业的经营成本，增加了银行的经营风险，扰乱了正常的金融秩序。另一方面，由于经营风险的增加，最终直接危及存款人存款的安全性和利益。

　竞争行为和不正当竞争行为的表现：违规高息揽储、诋毁同行商誉、超利率贷款、放宽审贷授信标准、低成本收费、排除同业竞争、超范围经营业务、与部分公用企业一道实施的限制竞争行为。

　规制方式：对其规制，既可以适用金融法律、法规和规章的规定，也可以适用《反不竞争法》等市场规制基本法律。

　（6）对存款人利益的特别保护：

　商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。

　银行应当按照中国人民银行规定的存款利率的上下限，确定存款利率，并予以公告。

　商业银行应当保证存款本金和利息的支付，不得拖延、拒绝支付存款本金和利息。

　4、银行业市场规制方式和手段：

　（1）规制方式：

　非现场监管：指银行监管机构通过收集银行业金融机构的经营管理和财务数据，运用一定的技术方法，研究分析银行业金融机构经营的总体状况、风险管理状况和合规情况等，发现其风险管理中存在的问题，对其稳健性经营情况进行评价的监管方式

　现场监管：即现场检查。根据审慎监管的要求，我国银监会及其分支机构可以采取下列措施进行现场检查：进入银行业金融机构进行检查

　询问银行业金融机构的工作人员，要求其对有关检查事项作出说明

　查阅、复制银行业金融机构与检查事项有关的文件、资料，对可能被转移、隐匿或者毁损的文件、资料予以封存。

　检查银行业金融机构运用电子计算机管理业务数据的系统。

　进行现场检查必须符合法定程序：银监会及其分支机构进行现场检查，应当经银行业监督管理机构负责人批准。现场检查时，检查人员不得少于2人，并应当出示合法证件和检查通知书。检查人员少于2人或者未出示合法证件和检查通知书的，银行业金融机构有权拒绝检查。

　（2）谈话、说明与信息公开

　（3）强制措施：

　a.一般强制措施：（见教材第504面，要求理解记忆）

　b.特别强制措施：

　接管：在商业银行可能或者已经发生信用危机并严重影响存款人利益合法权益时，由银行业监管机构所采取的整顿或重组措施。

　撤销：银行业金融机构有违法经营、经营管理不善等情形，不予撤销将严重危害金融秩序、损害公众利益的，国务院银行业监督管理机构有权予以撤销。

　限制出境

　查询冻结

　四、证券业市场规制法律制度：

　1、证券业市场规制体制：

　（1）国外规制体制模式：

　自律性规制模式（如英国）

　国家或政府集中规制模式（如美国、日本）

　中间型规制模式（如德国）

　（2）我国集中统一的证券监管体制：实行证券业和银行业、信托业、保险业分业经营、分业管理。国家对证券市场实行集中统一规制的体制，在此前提下，证券业协会、证券交易所进行自律性管理。

　2、证券市场进入行为规制：

　（1）证券市场的主体类型：规制主体是国家证券规制主管机构，规制受体则是在证券市场中从事交易和服务的主体。

　（2）证券市场准入的实体要件：主要体现在资本（资金）、人员、制度和场所设施等方面，尤其是资本（资金）、人员资格两个方面。

　（3）证券市场准入的程序性要件：证券市场大多数主体的市场准入都需要履行审批或核准程序，审批和核准机关是国务院证券监督管理机构。同时证券市场设立后在注册资本、章程、合并、分立等重大变更以及解散，须履行原审批或核准程序，此后再履行变更登记程序。

　（4）市场主体业务资格的再核定：我国对证券市场主体特别是证券经营机构从事具体业务，既规定了范围，又对每一个机构具体从事的业务又设置了核定程序。

　3、证券市场行为的一般规制：

　证券市场行为定义：指证券发行、证券交易、上市公司收购等行为及为之服务的证券经纪、登记结算和其他交易服务行为的总称。

　（1）证券发行行为的一般规制：

　a.证券发行的模式：规制模式从总体特色上可以分为注册制和核准制两类。

　我国的证券发行规制制度基本上属于核准制，但吸收了注册制的因素：由申请发行人按我国《公司法》以及《证券法》规定的证券发行实体要件提交资料，并由国务院证券监督管理机构或国务院授权的部门机构核准或审批，始得发行。强调信息披露，便于投资者及时得到全面、真实和及时的信息

　b.我国证券发行的一般原则：公开、公平和公正

　c.股票发行的实体要件：（见教材第512面，要求理解记忆）

　d.公司债券发行的实体要件：（见教材第512至513面，要求理解记忆）

　e.证券发行的程序要件：股票首次发行的程序：申请、审核、公告。

　f.证券发行的承销行为规制：（见教材第513面，要求理解记忆）

　（2）证券上市行为的一般规制：（见教材第514面，要求理解）

　（3）证券交易行为的一般规制：

　关于交易标的：证券交易主体买卖的证券必须是依法发行并交付的证券。

　关于交易主体：为保障交易公平、公正，法律排除了某些主体在特定期限内的交易资格。

　关于交易方式：我国目前只允许证券现货交易，禁止证券期货期权交易，禁止证券公司向客房融资或者融券，从事信用交易。

　（4）上市公司收购行为的一般规制：

　上市公司收购：是指投资者为达到对股份有限公司控股或兼并目的而购买其已发行的股份的行为。它公为要约收购和协议收购两种方式。

　程序：（见教材第515面，要求理解记忆）

　（5）证券经营机构行为的一般规制：（见教材第516面，要求理解记忆）

　（6）证券登记结算行为：证券登记结算机构须承担妥善保管义务、提供相应资料、设立结算风险基金。

　（7）证券交易服务行为：围绕证券发行、上市、交易所进行的服务行为，须按有关部门的标准收取费用，并须按照执业规则规定的工作程序出具报告，对其所出具报告内容的真实性、准确性和完整性进行核查和验证，并就其负有责任的部分承担连带责任。

　4、证券市场限制竞争和不正当竞争行为的特别规制：

　（1）信息公开行为的规制：

　起始信息公开：指股票、债券首次发行信息和新发行信息的公开。

　持续信息公开：指上市公司资格存续期间依法所作的信息公开。即年度中期报告及其公告、年度报告及其公告、重大事项的临时报告及其公告。

　终止信息公开：指对证监会因法定事由取消其上市资格的信息所作的公开。

　（2）虚假陈述行为规制：

　虚假陈述概念：指对可能影响证券发行、上市、交易及其相关活动的事实所作的不真实、误导性的或有重大遗漏的记载或介绍。

　虚假陈述的特征：虚假陈述的主体是特殊主体

　虚假陈述的主观方面是虚假陈述的故意或者重大过失

　虚假陈述客观方面，其内容是可能影响证券发行、上市、交易及其相关活动的不实信息，在行为方式上是作不真实、误导性的或有重大遗漏的记载或介绍，在后果上是已经造成或可能造成误导。

　虚假陈述的规制方式：随时核查、赔偿、罚款、罚金和自由刑。

　（3）内幕交易行为规制：

　内幕交易的概念：指内幕人员及其他非法获知内幕信息的人，利用内幕信息进行证券交易的行为。

　内幕交易行为的特征：行为的主体是内幕人员。内幕人员是利用职务或身份之便知悉内幕信息的人。包括（见教材第521面，要求理解记忆）

　内幕交易行为客观方面是利用内幕信息进行证券交易。

　内幕信息是在证券交易活动中涉及公司的经营、财务或者对该公司证券的市场价格有重大影响的尚未公开的信息。

　内幕交易行为的规制方式：（见教材第522面，要求理解记忆）

　（4）操纵证券市场行为的规制：

　操纵证券市场概念：指以获取不正当利益或者转嫁风险为目的，利用其资金、信息和其他优势制造虚假的证券交易量以影响交易价格的行为。

　操纵证券市场行为的特征：行为主休是证券市场中的交易人和某些有特定职务的人。

　行为的主观方面是故意，以获取不正当利益或者转嫁风险为目的。

　行为客观方面有四类：（见教材第522面至523面）

　操纵市场行为的规制：强制信息公开、禁止违规囤资炒股、禁止操纵市场行为，并设定违反者的法律责任，包括没收违法所得、罚款、刑事“双罚”

　（5）欺诈客户行为的规制：

　欺诈客户行为概念：仅指违背诚实信用的商业道德和证券法规范，损害客户利益的受托交易行为。

　欺诈客户行为特征：行为的主体是特殊主体——证券公司及其从业从员。

　行为方式是所有违背诚实信用的商业道德和证券法规范损害客户利益的受托行为。

如何看待当前宏观经济形势 如何看待当前宏观经济形势

地方财政风险程度如何，一方面取决于致险因素及危害程度，另一方面取决于当地财政的实力，即抵御风险的能力。由于我国各个地区的经济发展水平有很大的差别，地方财政风险的程度和抗风险的能力也有所不同。经济发展相对滞后的省份及地区，地方财政风险的问题就相对比较突出，且风险形式呈多样化；经济发展水平比较高的省份及地区，抵御财政风险的能力相对比较强，风险形式也相对比较集中。从我们调查的情况来看，地方财政风险主要有以下一些表现形式： 按照世界银行经济学家Hana Polackova 的风险矩阵，政府债务可分为政府直接债务和政府或有债务两大类。前者是指政府在任何条件下都无法回避的责任和应履行的义务；后者是指在特定条件下政府必须承担和履行的责任和义务。这些责任和义务全部内含于政府职能中，不过在表现形式上，有的是显性，有的是隐性。因此，政府债务实际上可分为四类：显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务和隐性或有债务，相应的政府债务风险也有四种：显性直接债务风险、隐性直接债务风险、显性或有债务风险和隐性或有债务风险。

1. 显性直接债务风险

地方财政的显性直接债务主要包括国债转贷而形成的债务、欠发工资而形成的债务、粮食亏损挂账和乡镇财政债务。

（1）国债转贷资金是从1998年开始实行的，它是由财政部统一发行并转借给地方，主要用于地方基础设施建设，其中由地方财政部门直接使用和还款的部分，构成地方财政的显性直接债务。从我们所调查的地区来看，1998年至2000年国债转贷收入最少的地区是江西省，为 288884万元；最多的是上海市，为540655万元。

（2）欠发工资而形成的债务。近年来，欠发行政事业单位职工工资已成为全国的普遍现象。欠发工资对地方政府而言，无疑是显性直接债务。我们调查中发现，截止到2001年10月，某省80个县市中有68个县市本级及1516个乡镇不同程度欠工资，欠资额达20亿元。

（3）因粮食亏损挂账而形成的债务。我国粮食价格长期被政府所控制，从1979年以来，为了农民的利益，粮食收购价格不断提高，同时，考虑到城镇居民的利益，粮食销售价格长期基本不变，从而造成粮价倒挂，已成为财政的沉重包袱。到目前为止，粮食企业亏损累积额已达 2400亿元（吴敬琏，2001）。各地粮食亏损挂账金额高低不同，根据我们的调查情况你看，有的省区在1998年5月，新增粮食挂账就已达到94.1亿元，1998年以后仍有未统计的新增挂账。粮食亏损挂账最少的也有29亿元。虽然上级财政给了调增省级粮食风险基金包干总额、增拨资金、拨付中央储备粮新陈品质差额补贴等政策，但是，由于部分省挂账数额巨大，消化起来非常难，这些都对财政的平稳运行造成了隐患。

（4）乡镇财政债务。地方财政债务问题，从政府级次上看，多在县乡两级，尤其是乡镇级债务问题表现得最为突出。一些乡镇由于经济基础和财政收支状况不好，资金调度已没有回旋余地，有的乡镇还债存在困难，有的根本无力还债。从我们所调查的情况来看，至2000年末，某省的显性直接债务为156.6亿元，其中三分之二为县乡两级债务。该省乡镇债务总额占当年乡镇财政收入的79.2%，平均每个乡镇债务达188.91万元。有些市县的乡镇负债面达到100%。另一省某市有114个乡镇，平均债务额为高达1050万元。一些乡镇的债务超出本级可用财力的2－3倍。地方财政的债务过高，使得地方政府机构总是在“偏紧”的环境下运行，其后果一方面造成各种收费层出不穷，屡禁不止，另一方面，各种风险也随之产生。

2．隐性直接债务风险

隐性直接债务主要是指社会保障资金缺口所形成的债务。这个缺口到底有多大，众说不一。从我们调查的各省市自治区的情况来看，2001年社保资金缺口达4-30亿元左右。资金严重不足，再加上历史陈欠不能足额收缴，这些都将给社保支出带来较大风险。特别是由于现代企业制度的建立，企业破产、人口老龄化带来的养老、医疗费用支付的负担加重等，给社保收支平衡及保持适当的结余带来很大的不确定性，将直接造成社会安定方面的隐患，财政势必因兜底机制而承担最后的支付和风险。

3．显性或有债务风险

这主要是指由政府公开承诺、担保而形成的债务，其中包括由地方财政部门担保转给地方企事业单位使用的国债转贷资金。如果这些债能按时偿还，则不须财政承担；但如果债务人无法偿还，则财政就要负连带责任，最终成为财政债务。据调查，某省由政府提供担保的债务占债务总额的14.4%,其中乡镇担保债务占债务总额的11.2%,这意味着担保债务中的84%将会转化为政府的现实债务。

4．隐性或有债务风险

这主要是指政府没有承诺和担保的债务，但这些债务一旦出现危机，政府从公众利益的角度考虑，必然会加以干预。政府干预就意味着政府要投入资金，承担责任。从地方财政来看，这种债务主要体现在国有企业未弥补亏损和对供销系统及农村合作基金会的援助。

近年来，农村合作基金会、供销社股金会等名目繁多的投融资组织十分活跃，非法融资、高息揽储，违规拆借等问题相当严重，许多已转化为地方政府新的债务，由此而来的财政风险难以量化并估计。地方金融企业的风险是财政的或有风险，一旦出现支付缺口，必然由政府承担一部分偿还责任，从而构成隐性财政风险。目前，地方银行、信托、信用社等金融机构的或有风险首先表现为不良资产，不仅数额大，比例高，而且由于企业欠息不断增加，不良资产呈上升趋势。其中农村信用社和农村合作基金会的不良资产率最高。我们调查的某省，其农村信用社2001年不良资产率高达54.9%，有的地市农村信用社不良资产率甚至高达75.6%，大大超过了警戒线。某市地方金融机构的不良资产达154.43亿元。这些金融机构的不良资产形式上表现为金融机构的经营风险，也许可能会因为银行经营转好而化解，但如果情况进一步恶化，在突破某一临界点后，就会由银行经营风险转化为财政风险。如农村合作基金会一旦发生储户挤兑的现象，为稳定地方政治经济秩序，一般是由省政府承诺向中央申请专项再贷款（我们调查的各省申请的专项用于兑付农村合作基金会储户个人存款的贷款为8.5－60亿元）。但是，这部分贷款发放下去基本上就是呆死账，乡级财政无还款能力，各地清欠回收资金寥寥无几，全部的还款压力必然转嫁到了各级财政身上，给地方财政带来了巨大压力。

此外，地方政府通过举债所筹集的资金，虽然在改善城市基础设施，维护社会稳定，促进农业和农村经济的发展，拉动地区经济增长等方面起到了重要的促进作用，但由此引发的还款压力也给地方财政带来了一定的风险。 财政收入风险，集中体现为财政吃紧，其内在意义是财政经常性预算平衡难度大。由于财政收入增长乏力，收入结构单一，加上存在“虚收”现象，预算安排的法定支出难以正常足额地及时地支付。主要表现如下：

一是财政收入占GDP的比重偏低，地方各级财政可调配财力十分有限，抗风险能力很低。如黑龙江省从1994年实行分税制财政体制起到2000年，全口径财政收入年均递增13%，与全省同期GDP增幅大体相同，但与经济较发达省份比较，财政收入占GDP偏低。如果按一般预算收入口径计算，全省财政收入占 GDP比重一直在5—6%之间徘徊，低于全国平均水平。地方财政收入的比重偏小，使得地方可调配财政收入与当年财政需求的差距逐年增大，收支矛盾日益突出，抗风险能力大为减弱。

二是税源结构单一，“资源型”财政发展受限，收入总量增长缓慢。有的地方财政长期受地理位置和自然条件的影响，税源结构比较单一，导致收入总量增长缓慢。如黑龙江省的财政收入来自自然资源方面的比重较大，其中以油、煤、木、粮最突出，其收入占全省工商税收近一半，且一直维持在13亿元左右，始终没有增长。特别是由于大庆原油开采受资源制约，产量每年将递减120—150万吨，资源税每年也将减少3000多万元，严重影响省级财政的运转。此外，由于实行“天然林保护工程”，仅1999年林区就减产122.9万立方米，给靠林业吃饭的伊春、大兴安岭财政带来巨大影响。

三是地方财政“虚收”的现象严重。部分银行和企业存在上缴财政收入的虚假性的现象，造成虚盈实亏，导致地方财政收入的“假平衡、真赤字”，增大了地方财政收入的水份，进一步增大了财政未来面临的风险。还有些乡镇财政预算收入完成不真实，收入一块水份比较多。从典型调查看，1999年江西省宜春市某镇完成财政总收入745.1万元，其中用银行贷款和预算外资金垫税168.2万元；高安市某镇税收任务410万元，实有税源仅280万元，缺口130万元，是全部用土地清查收入、计生罚款和乡统筹收入弥补的，等等。诸如此类的乡镇为了完成税收考核指标，采取各种形式的垫税、强行摊派税收任务，甚至花钱“买税”和政府出钱“空转”及税务部门预征下年度税款等等，使乡镇财政收入的水份增加，可用财力严重不足。 地方财政的支出风险就是因收入短缺而造成地方财政基本职能的部分丧失所形成的风险，比如政府部门的人员工资、办公经费、教育、卫生、农业和公检法经费等法定支出不能按时足额拨付，严重影响政府职能实现和社会稳定运行。

由于受经济规模、质量、结构及体制的制约，一些地方的财政收入增幅虽小，但又必须为政府运转、各项改革和经济发展、政治和社会稳定提供必要的资金保障，特别是深化改革、社会转轨的过程中，诸如加强农业基础地位、深化粮食流通体制改革、完善地方社会保障体系、调整提高公务员和事业单位职工工资等方面的改革和措施，以及财政供养人口逐年增加等因素，都使地方各级财政刚性支出不断增加。因此，财政负担过重，增支压力大、刚性强，收支矛盾突出是地方财政支出风险的集中表现。 地方财政的赤字风险主要来自于县乡两级。由于县、乡财政税源有限，收入增长缓慢，而经常性支出却呈刚性增长，财政入不敷出的矛盾已经累积到了一定程度。如江西省1998年全省赤字县、区34个，赤字额达4.85亿元；2001年赤字县达74个，赤字额达10.58亿元。内蒙古自治区101个旗县中， 1990年有16个是赤字旗县，赤字额为0.48亿元；2000年分别为47个和3.7亿元。福建省2001年有赤字县33个，其中赤字超过5000万元的县有4个。县乡财政是各级财政的基础，县乡财政状况的好坏，直接关系着整个地方财政运行的基础。县乡财政出现赤字，且赤字金额不断增长，并开始向上一级蔓延，其结果必然导致整个地方的财政状况的恶化和财政风险的积聚。

以上的分析表明，地方财政风险虽然直接表现为财政的收支失衡，但这种失衡会影响各地社会经济的发展、各级政府的权威及基层政权的稳固，因此，地方财政风险就不仅仅是一个经济问题了，而是一个政治问题，必须采取有效措施，加以控制和化解。

今年3月份以来，中国财政支出力度有所加大，货币市场资金紧张的局面有所缓解，社会融资总量有所增加，各方面的改革在加快推进，今年上半年，中国经济不会出现大的波动。如果货币市场利率的下行不能引导实体部门的融资成本降低，对利率最为敏感的房地产市场将承受更大的压力，一旦房地产出现量价齐跌和投资大幅下降的局面，2014年下半年，中国经济将出现较大的下行压力。

当前经济增长稳中趋缓，在合理增长区间内运行

1.经济增长减慢，供给结构优化。2014年一季度，中国GDP增长7.4%，较上年同期和全年均放缓0.3个百分点，是2009年一季度之后的最低增速。规模以上工业增加值同比增长8.7%，增幅较上年同期和全年分别放缓0.8和1个百分点，也创国际金融危机以来的新低，但经济增长速度仍在年度7.5%左右的预期调控目标范围之内。从各产业增长看，采掘业、粗钢、水泥、玻璃、有色金属等过剩行业产量增速放缓较大，是导致工业增速减慢的主要因素，而医药等高技术产业、装备制造业继续保持较快增长。农业发展平稳，第三产业增长7.8%，继续延续2013年以来的增长势头并快于第二产业，旅游、文化、信息、现代物流等服务业发展较快。三次产业结构和工业内部产业结构符合经济转型的要求，趋于优化过程中。

2.消费和出口基本稳定，固定资产投资减速。一季度，社会消费品零售总额同比名义增长12%，增幅较上年同期放缓0.4个百分点，扣除价格因素实际增长10.9%，较上年同期微增0.1个百分点。从外贸统计数据看，一季度，中国出口大幅下降，增速下降3.4%，同比回落21.8个百分点；进口增长1.6%，同比回落6.8个百分点；贸易顺差167亿美元，同比下降61%。如果剔除去年1-4月份大量套利资金通过贸易渠道流入中国的影响，一季度中国出口接近7%左右，与世界经济和国际贸易增速基本吻合。从套利资金流入较多的香港贸易看，一季度内地对香港出口大幅下降31.3%，直接影响总体出口增速下降7.2个百分点，仅仅剔除对港出口中国整体出口增长3.8%。固定资产投资增长17.6%，增幅分别较上年同期和全年放缓3.3和2个百分点，是一季度经济减缓的主要因素。其中，制造业增长15.2%，同比放缓3.5个百分点，今年以来增速稳定；基础设施投资增长20.9%，同比放缓4.7个百分点，今年增速逐月提高；房地产开发投资增长16.8%，同比3.4个百分点，但增速逐月回落。

3.就业形势稳定。虽然经济增速有所回落，但就业形势较好，一季度城镇新增就业超过300万人，与去年同期基本持平；外出农民工增加288万人，就业岗位继续增加，失业率维持在合理水平。居民收入较快增长，一季度，全国农村居民人均现金收入3224元，同比名义增长12.3%，扣除价格因素实际增长10.1%。全国城镇居民人均可支配收入8155元，同比名义增长9.8%，扣除价格因素实际增长7.2%。根据从2012年四季度起实施的城乡一体化住户调查，2014年一季度全国居民人均可支配收入5562元，同比名义增长11.1%，扣除价格因素实际增长8.6%。

4.物价水平稳中趋降。一季度，中国居民消费价格上涨2.3%，涨幅同比放缓0.1个百分点；

工业生产者出厂价格下降2%，跌幅同比扩大0.3个百分点，已经连续25个月呈现下跌态势；房地产价格涨势趋缓，按照住房销售额和销售面积计算的商品房价格下降1.5%，而去年同期为上涨17.7%；综合反映价格总水平的国内生产总值缩减指数上涨0.4%。物价总水平特别是工业价格表明，制造业的需求仍低于供给能力，潜在经济增长能力高于实际增长，但综合就业、价格、经济增长等指标看，中国经济仍然处在合理增长区间内。

当前经济增长减慢的原因

当前经济增长减慢并低于潜在经济增长速度，既有2013年下半年以来积极的财政政策扩张力度不够、稳健的货币政策宽松力度不足的宏观调控政策主动调整原因，更重要的是结构和体制问题制约宏观调控政策的效果，并影响社会预期。

一是投资面临一定的资金约束。2013年下半年以来，央行加强银行体系流动性管理，控制货币信贷和社会融资总量适度增长，2013年下半年社会融资规模为7.14

万亿元，比上半年减少3.01万亿元；2014年一季度社会融资总量为5.6

万亿元，比上年同期减少5700亿元。货币供给增速也有所降低，广义货币M2由2013年4月的16.1%回落到2013年年底的13.6%，2014年3月进一步回落到12.1%。积极的财政政策执行力度弱于往年水平，2013年财政收入增长达到10.1%，超出预算目标2.1个百分点，而财政支出与预算数基本持平，仅增长10.9%，而2013年财政支出得以完成全年预算支出目标主要靠年终“突击花钱”，1-11月财政支出持续低于10%的预算增长目标，12月份当月公共财政支出同比增幅高达20.3%。2014年1-2月份,全国财政收入增长11.1%,

财政支出增长6%,均低于预算8%和9.5%的水平。考虑到资金投放滞后半年对经济增长发挥作用，2013年上半年融资总量扩大和下半年减少是2013年下半年经济稳中有升的原因，也是今年上半年经济减缓的主要因素。

二是融资成本居高不下。现阶段，不管是人民币贷款、中期票据还是房地产信托的融资成本，均处于历史高位，二三线城市的房地产信托融资成本动辄10%以上，加上各种中间费用甚至高达17%。首先，近年来，产能过剩的国有企业、地方政府等缺乏利率弹性的部门和利润水平较高的房地产资金需求旺盛，在政府加强房地产调控以及银监会加强平台贷款管控后，上述部门大量通过发行债券、银信理财合作等影子银行进行融资，造成相关部门债务和杠杆水平过快上升，社会资金“借短投长”的期限错配和对民营企业、中小企业的资金“挤出”等结构性问题进一步加剧。其次，银行理财产品、电子金融等存款替代性金融产品及影子银行等市场化融资渠道快速发展，在推进利率市场化的同时，“金融脱媒”现象愈演愈烈，导致金融机构融资成本上升。再次，受存贷比约束和银行季末考核因素影响，在季末、年末及春节前后等时点，银行高息揽储，货币市场利率往往大幅飙升。最后，在中国国际收支逐渐趋向均衡，跨境资金由大举流入转为“有进有出”的双向流动后，以往外汇占款过快增长导致基础货币大量被动投放的情况也出现了变化。

三是人民币升值滞后影响了中国出口，自2011年4月到2014年2月，人民币实际有效汇率升值23%左右，汇率升值对出口影响的滞后期一般在1-2年。

四是多因素交织导致财政金融风险上升，影响市场预期。部分城市房地产市场出现调整、化解产能过剩和治理环境污染过程中一些企业出现破产倒闭、地方性债务迎来还债高峰、影子银行风险增加。特别是房地产市场牵一发动全局，既关系产能过剩行业的发展，也是影响影子银行和地方债务的安全，一旦出现资金链条断裂，对金融稳定运行产生不利影响，并引起相关产业衰退，加大经济下行压力，财政收支矛盾也会加大。近来，中国已经出现了中诚信托、超日债等若干起金融违约事件。同时，随着美国退出量化宽松政策，短期国际流动资本外流，可能引发国内资金紧张，加剧金融市场波动。

中国经济的基本走势

影响当前经济增长减慢的因素还会继续存在，中国经济仍会延续稳中趋降的态势。

1.固定资产投资增速将有所放缓。投资需求如何仍是分析判断当前经济走势的关键。中国的产能过剩呈现行业面广、绝对过剩程度高、持续时间长等特点,钢铁、有色金属、建材、化工、造船等传统行业处于严重过剩当中，有的处于绝对过剩状态，化解产能过剩必然影响制造业投资。2013年中以来，房地产销售面积与销售额增速逐月回落，三、四线城市商品房价格调整程度加大。今年一季度地产新开工增速大幅走低，土地购置面积增速也在下降，地产销售增长已经接近停滞，购房者与房地产企业观望情绪加重，房地产投资会继续减慢。2013年新开工项目计划总投资增长14.2%，较上年大幅减少14.4个百分点。2014年一季度新开工项目计划总投资增速仍然较低，仅增长12.6%，意味着后续投资将有所放缓。但是，总体投资仍将保持适度增长：

一是占投资需求较大比重的基础建设投资继续稳定增长。国家允许平台公司发行部分债券对“高利短期债务”进行置换，加大债务重组力度，并提出在符合国家产业政策和固定资产投资管理规定的前提下延长还款期限；通过发行1500亿元铁路建设债券，成立2000-3000亿元铁路建设基金吸引民间资本，为中西部和贫困地区铁路建设筹资；通过国家开发银行设立专门机构发行住宅金融债券，支持棚户区改造。

二是营改增试点扩大范围，大力发展养老、健康服务业等，有助于服务业投资保持快速增长。

三是在国家确保粮食安全，加大农田水利设施建设等政策的支持下，农业投资增长水平有望提高。同时，央行决定自4月25日起下调县域农村商业银行存款准备金率2个百分点，下调县域农村合作银行存款准备金率0.5个百分点。据测算，此次定向降准向三农领域释放的资金将超过千亿元。

四是行政管理体制改革、国有企业改革等有利于激发民营企业投资。今年初国务院已经取消和下放投资项目审批事项82项，并在加快制定政府权力清单；部分国企已提出了混合所有制改革方案。总体来看，中国投资增速将有所放缓，预计二季度固定资产投资将增长17%左右。

2.消费需求将保持基本稳定。消费需求对经济增长的拉动在三大需求中属于较为稳定的因素。一季度，最终消费对经济增长的贡献率高达64.9%。当前，中国消费需求仍将呈现稳定增长态势。一是就业稳定、居民收入增速回升，夯实了消费基础。二是社保体制日益完善支持消费稳定增长。国家财政支出不断向社保、公共卫生、教育、低保等民生领域倾斜；扩大社会保障覆盖面，重点关注农民工、社会低收入群体社会保障情况；重视结构性失业问题，建立全国统一城乡基本养老保险制度，这些措施有助于稳定消费者预期。三是信息消费、社区消费等新型消费模式拉动消费增长。伴随着扩大信息消费政策的落实，智能手机、智能电视等产品的销售加快，网络购物销售迅速增长。同时，社区商业中心将逐渐转变成城市的服务中心，居民相关商品与服务消费增长将加快。四是汽车类等热点消费增长较快。汽车市场存在城市家庭、机构用车更新换代、消费升级的需求，仍将延续较快增长态势；此外，中西药品、通讯器材等消费增长较快。预计二季度社会消费品零售额将增长12.6%左右。

3.出口需求将温和回升至正常状态。当前，全球经济在发达国家向好的带动下，有望延续温和复苏态势，国际市场需求逐步好转。4月份IMF春季展望报告预计全球经济增长3.6%，较上年加快0.6个百分点。全球经济增长加快，有利于拉动中国出口增长。海关总署发布的中国外贸出口先导指数提升，预示着二季度出口相对乐观。今年3月，中国外贸出口先导指数为41.7，较上月提升0.4；一季度出口先导指数月度平均值为41.6较去年四季度的39.4有明显上升。

此外，今年以来人民币汇率稳中有贬。美国退出量化宽松政策将引发国际资本流向发达市场，人民币实际有效汇率上升压力减小，汇率双向波动可能性加大。截至4月底，今年以来人民币兑美元汇率已出现1%左右的贬值。

但是，外贸增长面临的制约因素仍不容忽视，新兴经济体在资本外流、本币贬值、结构性风险等多重压力下，经济增长依然面临较大下行压力，将对中国出口产品需求不足；美国等国家的货币政策和世界贸易投资格局变化方向存在不确定性，国际市场争夺日益激烈，中国出口难有显著改观。

总体来看，4月中旬之后对港贸易虚增基数因素将会消除，中国外贸进出口增速将回升至正常状态。预计二季度中国出口将增长7%左右，进口将增长6.5%左右。

4.物价延续温和上涨态势。从工业品价格看，国际大宗商品价格基本稳定，输入性通胀压力不大。中国工业产能规模较高，供大于求的格局短期内不会改变，工业品价格仍将保持负增长态势。从服务价格看，人口结构变化带来低端劳动者工资上涨推动部分劳动密集型服务业价格上升。从食品看，2013年粮食再次增产，粮价基本稳定，并且由于中国粮价已经高于国际价格，粮价进一步上涨空间较为有限；生猪存栏规模较大，猪肉价格不会大幅上涨。从资源产品看，按照十八届三中全会的要求，2014年是资源性产品价格改革时机较好的时间窗口，调整资源产品价格会推高物价。此外，二季度居民消费价格翘尾因素为1.5个百分点，较一季度回升0.4个百分点。总体来看，中国物价总水平延续温和上涨态势，既没有明显的通胀压力，也不会出现通货紧缩。预计二季度居民消费价格将上涨2.3%左右，工业生产者出厂价格将下跌1.1%左右。

5.宏观经济增长将稳中趋降。国家信息中心开发的经济景气系统显示，中国综合先行指数的峰值出现在2013年3月，至今连续下降12个月，先行指数下降速度较为缓慢，并且在下降过程中还出现了小幅震荡的走势。先行指数一般领先一致指数约6个月，先行指数平稳略降态势表明二季度中国经济仍会延续稳中趋降的态势。初步预计，二季度中国GDP将增长7.4%左右，工业增加值增长9.1%左右。

政策建议

把经济运行稳定在合理区间，是当前宏观调控的首要任务。要坚持统筹稳增长、调结构、促改革、防风险，有前瞻性的加强宏观调控，巩固经济稳定增长的基础。着力推进经济体制改革，稳定社会预期，坚决守住不发生系统性和区域性金融风险的底线。

1.加快推进落实积极的财政政策。一是落实财政支出的政策，加快拨付棚户区改造、中西部地区铁路、城市轨道交通、地下管网改造等建设项目资金，推进一批水利、粮食储备、核电、水电等项目开工建设，加快盘活财政资金存量，重点用于民生领域和经济社会发展薄弱环节。二是在进一步理顺中央和地方事权关系的基础上，尽快出台并实施财政转移支付的意见，加强中央和地方政府转移支付的清理和整合。三是加快推进营改增试点改革，将小微企业减税等扶持政策落到实处。完善消费税制度，积极推进房地产税改革，加快煤炭资源税从价计征改革，推进城市维护建设税改革。四是加快建立规范的地方政府债务融资机制。规范地方政府举债权限，对地方政府性债务实行限额管理，逐步将地方政府债务性收支分类纳入预算管理。在此基础上，建立一个以市政债市场为基础的，采取由中央确定总规模的市场调控性地方债制度，正式启动省级和县级政府在公开市场捆绑发放地方债。五是继续发展政策性金融为基础设施建设筹资。在必要时，可以考虑通过扩大政策性银行专项贷款规模、资产证券化规模等方式，来增强开发性金融机构在稳增长和调结构中的作用。

2.适度灵活运用稳健的货币政策。金融调控要从资金供给和需求方面加强调节和引导，促进市场利率平稳运行。既要维持中性的货币信用条件来抑制经济主体的加杠杆意愿，也要切实降低实体部门的融资成本，防止社会资金成本过度上升危害实体经济。

一是加强短期流动性调节，保证货币市场利率平稳运行。根据银行体系短期流动性供求形势，灵活运用公开市场操作常规流动性调节工具维持市场流动性合理适度，必要时可适度下调存款准备金率，以确保银行体系流动性稳定、充裕。在流动性出现异常波动时，灵活运用SLO和SLF工具实现有选择的“定向放松”，以防范流动性危机，维持市场平稳运行。

二是修改商业银行法，取消商业银行的存贷比限制，或适当调整商业银行存贷比的计算口径，降低商业银行的资金成本，引导商业银行降低信贷利率。

三是随着利率市场化深入与互联网金融的兴起，“金融脱媒”对商业银行传统存贷款业务的挤压也越来越强烈。银行监管机构要重视利率市场化推进中商业银行资产负债结构问题，重视“余额宝”、“易付宝”等互联网金融和非银行“理财业务”等影子银行对商业银行存款“抽血”的影响。引导和推动商业银行转型，加强金融监管，防止金融创新“冒进”带来

“金融脱媒”过度，危害到银行体系的平稳运行。四是货币当局需要通过密切监测跨境资金流动来把握外汇占款增长情况，加大汇率波动幅度，防止热钱无序流动，增强中国货币政策的独立性。

3.以城镇化为抓手释放内需巨大潜力。一是努力实现城镇化投资主体多元化，引导民间资本和外资积极参与城镇化建设。二是借助高铁发展契机推动城镇化，带动有效需求增长。三是加快改革相关制度，推动常驻人口获得相应的市民待遇，按照城市全部人口的新构成特点，规划城区的教育、文化、体育等社会公共服务体系，发展相应的医疗、养老、健康等产业，保证居民需求与供给的准确对接。四是根据各地房地产市场发展情况，适当放开房地产限购政策的限制，继续支持自助性需求和改善性需求，防止房地产价格短期大幅波动。

4.全面深化改革促进经济持续健康发展。一是抓紧制定负面清单，积极发展混合所有制；深化国有企业改革，加大国有资本对水、电、气、公共交通等公益性企业的投入；将国有资本收益上缴收入增量重点用于保障和改善民生投入。二是继续减少和下放投资项目审批事项，抓紧制定政府权力清单。三是建立地方政府债券发行制度，允许地方政府合理举债；建立有效的偿债机制，地方政府应通过出售、转让或证券化国有资产偿还债务，努力化解地方政府债务风险。四是加快金融体制改革，防范和化解金融风险。五是当前通胀较为温和是价格改革的较好时机，应加快推进水、电、天然气、石油等资源价格改革。

5.合理引导社会预期。一是应强化正向预期引导，明确当前经济发展阶段已经发生变化，正确认识潜在经济增长率下降寻求新常态属于客观经济规律。二是要强调当前各项经济指标仍处于合理增长区间，经济运行中存在的金融和财政风险总体可控。三是逐步建立市场对宏观政策信号的合理预期，避免出其不意造成政策信号的混乱。四是明确调控政策信号，稳定社会预期，加快落实改革举措，提振市场信心。

（作者为国家信息中心经济预测部首席经济师）

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